Kho dự trữ dầu mỏ chiến lược Hoa Kỳ (SPR) được ra đời sau cú sốc nguồn cung dầu quốc tế đầu tiên năm 1973

Trung tâm Chính sách năng lượng toàn cầu (Đại học Columbia, Hoa Kỳ) cung cấp phân tích độc lập, cân bằng, dựa trên dữ liệu để giúp các nhà hoạch định chính sách điều hướng thế giới năng lượng phức tạp cũng như tiếp cận năng lượng như một mối quan tâm về kinh tế, an ninh và môi trường. Đồng thời sử dụng tài nguyên của thế giới-tổ chức đẳng cấp, đội ngũ giảng viên có kinh nghiệm thực tế và vị trí ở trung tâm tài chính và truyền thông của thế giới.

Trong phạm vi bài viết này, xin trân trọng giới thiệu với quý độc giả tóm tắt nội dung chính bài viết “Sự cân nhắc về tối ưu hóa quy mô kho dự trữ dầu chiến lược của Hoa Kỳ” của nhóm tác giả, học giả và cựu quan chức chính quyền liên bang đã phát hành thời gian qua, để tham khảo.

*********

Tranh luận chính sách hiện tại về SPR

Kho dự trữ dầu mỏ chiến lược Hoa Kỳ (US strategic petroleum reserve-SPR) được ra đời sau cú sốc nguồn cung dầu quốc tế đầu tiên năm 1973, đang lên kế hoạch làm giảm huy động số tiền mặt do bán dầu dự trữ. Tại thời kỳ đỉnh cao vào năm 2009-2011, trữ lượng dầu khoảng 727 triệu thùng dầu thô lưu giữ trong nhiều hang muối ngầm ở hai tiểu bang Texas và Louisiana, con số này sau đó đã giảm xuống còn 664 triệu thùng (2018). Kể từ năm 2015, Quốc hội Hoa Kỳ đã ban hành 5 đạo luật kêu gọi bán dầu SPR, trong đó bao gồm đạo luật Ngân sách lưỡng đảng (bipartisan budget Act, 2015) cho phép bán 58 triệu thùng dầu SPR từ năm tài khóa 2018-2025 và 2 tỷ USD khác của giá trị dầu (tương đương khoảng 32 triệu thùng dầu theo ước tính của EIA) giữa năm tài khóa 2017 đến năm 2020; đạo luật sửa chữa giao thông bề mặt Hoa Kỳ (fixing America’s surface transportation-FAST) của Hoa Kỳ năm 2015 (HR 22) sẽ cấp vốn đầy đủ cho khoản ủy quyền trị giá 281 tỷ USD cho các chương trình giao thông công cộng và đường cao tốc, đã kêu gọi bán 66 triệu thùng dầu từ năm tài khóa 2023-2025; đạo luật điều trị Thế kỷ 21 (century cures Act, 2016) lại quy định giảm 25 triệu thùng dầu dự trữ từ năm tài khóa 2017-2019; dự luật thuế mới nhất yêu cầu bán 7 triệu thùng dầu; và đạo luật Ngân sách lưỡng đảng (2/2018) quy định việc bán 100 triệu thùng dầu từ năm 2022-2027. Tổng hợp lại, việc bán hàng được ủy quyền này sẽ giảm quy mô dự trữ của SPR xuống khoảng 410 triệu thùng dầu vào cuối năm 2027.

Sự sụt giảm này của SPR xảy ra vào thời điểm các quốc gia khác đang đầu tư hàng tỷ đô-la vào việc xây dựng kho dự trữ dầu chiến lược của riêng họ. Tất cả các thành viên của IEA, một tổ chức đa quốc gia được thành lập cùng thời điểm với SPR của Hoa Kỳ, cũng để đáp lại lệnh cấm vận dầu mỏ của Ả rập (1973), theo quy định của IEA yêu cầu phải có trữ lượng dầu đủ cho 90 ngày nhập khẩu ròng xăng dầu để được khai thác chung trong trường hợp nguồn cung bị gián đoạn. IEA ngày nay có 30 quốc gia thành viên, trong đó quốc gia mới nhất gia nhập tổ chức này là Mexico (gia nhập ngày 17/2/2018). Ngoài ra, các quốc gia không phải là thành viên, theo gợi ý của IEA, đã và đang thành lập nguồn dự trữ của riêng mình. Trung Quốc, quốc gia đã trở thành nước nhập khẩu dầu ròng lớn nhất thế giới, đã phát triển một mạng lưới rộng lớn các cơ sở dự trữ chiến lược tại nhiều địa điểm, nắm giữ khoảng 275 triệu thùng dầu tính đến giữa năm 2017. CH Ấn Độ, một nhà nhập khẩu ròng dầu lớn khác đang tăng trưởng nhanh, cũng đang đang trong quá trình xây dựng SPR. Các quốc gia khác cũng đang làm theo, bao gồm Vương quốc Thái Lan, Việt Nam, Indonesia, Myanmar và CHDCND Lào.

Những thay đổi trong cả thị trường dầu mỏ quốc tế và bối cảnh năng lượng của Hoa Kỳ đảm bảo việc xem xét lại kỹ lưỡng cơ sở lý luận, mục đích và việc sử dụng SPR của Hoa Kỳ. Các điều kiện phổ biến tại thời điểm thành lập SPR hiện không còn tồn tại. Thị trường dầu mỏ đã trưởng thành và trở nên toàn cầu hóa và phức tạp hơn những gì có thể tưởng tượng cách đây hơn 45 năm khi mà giao dịch vật chất không còn bị giới hạn trong các thỏa thuận cung song phương dài hạn mà bao gồm các giao dịch giao ngay và hợp đồng có thời hạn, cả hai đều được hỗ trợ bởi thị trường tương lai sâu rộng, có tính thanh khoản cao vốn không tồn tại vào những năm 1970. Lần đầu tiên trong lịch sử ngành dầu mỏ, tương lai của dầu mỏ hỗn hợp nhiên liệu toàn cầu và nền kinh tế thế giới không được đảm bảo. Dầu, mặc dù vẫn là mặt hàng được giao dịch tích cực nhất và là nguồn năng lượng hàng đầu cho đến nay, có thể sẽ không tiếp tục đóng vai trò đó trong tương lai: Vị trí của nó ở Hoa Kỳ và hỗn hợp nhiên liệu toàn cầu có thể trải qua những thay đổi đáng kể khi xe điện EV được chấp nhận và mở rộng thị trường vận tải được hỗ trợ bởi tiến bộ công nghệ đổi mới sáng tạo và chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu và môi trường. Điều có lẽ quan trọng nhất là triển vọng nguồn cung của Hoa Kỳ đã thay đổi đến mức không thể nhận ra sau cuộc cách mạng dầu đá phiến với việc Hoa Kỳ tự hào về tốc độ tăng trưởng sản xuất nội địa nhanh nhất từng được ghi nhận là quốc gia duy nhất trong lịch sử dầu mỏ, sự phụ thuộc vào nhập khẩu của quốc gia này đang giảm dần và có thể sẽ trở thành quốc gia xuất khẩu dầu ròng vào một thời điểm nào đó trong thập kỷ tới.

Những điều kiện thị trường đang thay đổi này đòi hỏi phải xem xét lại các chính sách an ninh năng lượng của Hoa Kỳ và kiểm tra xem liệu SPR của Hoa Kỳ có còn “phù hợp với mục đích” dự trữ hay không. Một lượng vốn lớn được gắn với dự trữ chiến lược; dầu thô trong SPR vào tháng 1/2018 có giá trị một ước tính khoảng 42 tỷ USD theo giá thị trường. Việc duy trì SPR cũng đòi hỏi chi phí bảo trì với tổng trị giá khoảng 170 triệu USD hàng năm. SPR của Hoa Kỳ không chỉ mang lại những lợi nhuận mà còn cả những chi phí đáng kể, cả hai đều dao động do những thay đổi trong cơ chế kinh tế-xã hội cơ bản và xu hướng thị trường dầu mỏ. Liệu sự cân bằng giữa chi phí và lợi nhuận có hỗ trợ việc duy trì toàn bộ SPR hay kêu gọi điều chỉnh hay không vẫn là một câu hỏi chính đáng, cần thiết và thậm chí là cấp bách. Tuy nhiên, các quyết định gần đây nhằm giảm quy mô SPR và kiếm tiền từ kho dự trữ dầu thô của nó đã không được hỗ trợ bởi bất kỳ cuộc tranh luận chính sách đáng kể hoặc phân tích nghiêm túc nào, bất chấp những lời kêu gọi ngược lại. Hiện các biện pháp lập pháp để bán dầu SPR đã không được thông qua sau khi xem xét kỹ lưỡng hợp lý mà đúng hơn là không thiết thực như một cách để bịt lỗ hổng ngân sách liên bang.

Hiện các lập luận của cả hai bên vẫn không được xem xét một cách tương đối và không bị phản đối, thường không giải thích được những cách thức thực sự và kịch tính mà thị trường dầu mỏ toàn cầu đã thay đổi trong những năm gần đây. Cuộc tranh luận hiện nay tập trung quá nhiều vào việc nên giữ nguyên, giảm bớt quy mô hay loại bỏ hoàn toàn SPR, chứ không phải vào cách sử dụng nó, nên kết hợp dầu thô và cất giữ sản phẩm như thế nào hoặc những cách khác mà SPR có thể được sử dụng như một tài sản bảo đảm hiệu quả hơn song điều này phải đánh cược rất cao. Bất chấp những thay đổi về vai trò của dầu trong nền kinh tế và hỗn hợp nhiên liệu năng lượng, dầu mỏ vẫn tiếp tục đóng một vai trò quan trọng trong giao thông vận tải và hoạt động của nền kinh tế toàn cầu. Mặc dù nhu cầu dầu đạt đỉnh, tiêu thụ dầu toàn cầu vẫn tăng nhanh trong thời gian qua. Sự gián đoạn nguồn cung vẫn có thể gây ra những biến động đáng kể về giá dầu và sự biến động của giá dầu có thể tác động sâu sắc đến nền kinh tế của cả các nước sản xuất lẫn tiêu thụ. Mặc dù thiết kế hiện tại của SPR có thể không còn tối ưu nữa song có sự rủi ro rất cao khi chỉ cần xuất bán dầu đi thì sẽ khiến Hoa Kỳ trở nên tồi tệ hơn và gây ra những hậu quả bất lợi không lường trước được.

Thay vì chỉ đơn giản là giảm quy mô của SPR, Hoa Kỳ có thể làm tốt hơn bằng cách xem xét lại giá trị của SPR trong bối cảnh thị trường năng lượng toàn cầu đã thay đổi như thế nào. Mặc dù việc bán dầu từ nguồn dự trữ có thể huy động được tiền mặt ngắn hạn song nó cũng có thể lãng phí một cách hiệu quả một tài sản có giá trị và một công cụ chính sách hiệu quả. Đối với những hậu quả tiềm ẩn của việc bán SPR bây giờ và hối hận về quyết định này về sau này, việc tiến hành phân tích cẩn thận trước khi thanh lý SPR để phục vụ ngân sách là điều khôn ngoan và có trách nhiệm. Cho đến nay, những người ủng hộ việc thu hẹp quy mô SPR rõ ràng đã không làm được điều đó.

Hiện bài viết phân tích này bắt đầu kiểm tra xem liệu SPR có còn phù hợp với mục đích đã định hay không cũng như điều tra xem liệu những thay đổi trong cấu trúc thị trường dầu cơ bản có làm giảm nhu cầu về SPR hay ngược lại, báo hiệu những ứng dụng tiềm năng mới cho SPR, điều này có thể biện minh cho việc duy trì dự trữ chiến lược, bất chấp sự phụ thuộc vào nhập khẩu dầu của Hoa Kỳ đã giảm mạnh trong những năm gần đây. Cuối cùng, bài viết phân tích này cũng sẽ cố gắng nhìn xa hơn sự lựa chọn nhị phân giữa việc giữ toàn bộ SPR hoặc loại bỏ nó và xem xét những cải tiến tiềm năng trong quản lý SPR để giảm chi phí và tối đa hóa giá trị của dự trữ dầu thô chiến lược.

Link nguồn:

https://www.energypolicy.columbia.edu/wp-content/uploads/2018/05/CGEP_Rethinking_the_Strategic_Petroleum_Reserve_June2018.pdf